Por: Jorge Manriquez Centeno
“Reestructuración administrativa” a fondo
Aunque faltan trámites legislativos y un diferendo que se dilucidará en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), la reforma a las leyes secundarias en materia electoral[i], está en la antesala de la implementación. En caso de concretarse conlleva aspectos relacionados con derechos políticos[ii] y justicia electoral, transformación radical de la estructura orgánica y funcional de autoridades electorales, entre otros temas.
En este trabajo abordamos la creación del “Sistema Nacional Electoral”[iii], que tiene como propósito la “compactación” y eliminación de diferentes áreas e instancias electorales, ello en congruencia con la política del “abaratamiento de las elecciones”, que incluye la erradicación de la “burocracia dorada” del Instituto Nacional Electoral (INE).
Cabe destacar, que en este tema no hay reservas de ley, por lo que, a nivel legislativo ya está discutida y aprobada tal reestructuración, faltaría la determinación de la SCJN.
Sin embargo, este “abaratamiento” implica graves riesgos a la logística de las elecciones, como se explicará en este texto, en donde se resalta la pretensión de suprimir gran parte de las juntas distritales, que son órganos permanentes y la columna vertebral de esa institución, conformada por servidores públicos electorales altamente capacitados, que, en su mayoría, ingresaron mediante concursos públicos.
No se trata de funcionarios con altos sueldos o prebendas. Son empleadas y empleados que tienen experiencia y vocación de servicio.
Son ciudadanas y ciudadanos que, como cualquier trabajador, tienen el derecho humano a un salario decoroso, que dista mucho de ser exorbitante o “dorado”.
Vamos por partes:
Primeramente, debemos mencionar que, entre los órganos centrales del INE se cuentan a) El Consejo General; b) La Presidencia del Consejo General; c) La Junta General Ejecutiva, y d) La Secretaría Ejecutiva.
A este nivel central, se prevé la desaparición de la citada Junta, la cual actualmente es presidida por el Consejero Presidente del Consejo General y se integra con el Secretario Ejecutivo y por directores ejecutivos y titulares de unidades técnicas[iv], sobre la cual recae el desarrollo de las políticas y programas aprobados por el Consejo General, que es el Órgano Máximo de Dirección.
El Consejo General se integra por una Consejera o Consejero Presidente, diez Consejeras y Consejeros Electorales, que tienen voz y voto: Además, participan únicamente con voz: Consejeras y Consejeros del Poder Legislativo, personas representantes de los partidos políticos y una Secretaria o Secretario Ejecutivo.
En este ámbito, la reforma establece que la coordinación e implementación de las políticas y programas operativos anuales sería llevada a cabo por la Comisión de Administración[v] que sustituiría a la Junta General Ejecutiva.
Con ello, se suprimiría la función del Consejero Presidente de encabezar la citada Junta General Ejecutiva. Asimismo, el Secretario Ejecutivo ya no la coordinaría, por lo cual, no tendría la función de conducir la administración y supervisar el desarrollo adecuado de las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos del INE, entre otras encomiendas.
Con la aprobación de las readecuaciones a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electoral, la Secretaría Ejecutiva[vi] del Instituto ahora pasaría a ser auxiliar del Consejo General para coordinar a las personas directoras en las actividades ejecutivas. Esa coordinación es únicamente a nivel de reuniones de trabajo.
Asimismo, se fusionarían algunas direcciones ejecutivas, con la consiguiente creación de las comisiones correspondientes[vii]. Por tanto, tendría que realizarse un rediseño de los procedimientos electorales.
Todo lo anterior, digamos que es en el plano ejecutivo del INE.
Pasemos a la estructura territorial del INE, donde abordamos otro nivel.
Ámbito estatal y distrital operativo
En este nivel hablamos de personal con gran trayectoria, muchos de los cuales han ganado a pulso sus bases laborales, mediante concursos públicos, y su permanencia se debe a evaluaciones periódicas.
El Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN), se enriquece con estos empleados y empleadas, que son servidores públicos electorales del INE y de los OPLES, que tienen un alto nivel de profesionalización y de compromiso institucional.
Es un servicio profesional de carrera que cuenta con reconocimientos nacionales e internacionales.
Al respecto, la reforma electoral establece cambios sustanciales en la estructura permanente estatal y distrital del INE. En la escala estatal, habría un órgano local, integrado por tres vocales: de Organización y Capacitación; del Registro Federal de Electores, y Ejecutivo, que se coordinaría con los dos anteriores.
Es decir, se eliminaría la figura de vocal Secretario y se fusionarían las vocalías de Organización y Capacitación. De cinco integrantes pasan a tres figuras.
Sin embargo, el cambio más drástico es a nivel distrital, es decir, en el plano eminentemente operativo.
Veamos:
La reforma contempla que únicamente habrá una Oficina Auxiliar a cargo de un Vocal Operativo. Ello, implica, en los hechos, el desmantelamiento de la actual estructura operativa permanente y territorial del INE.
Dichas juntas son órganos permanentes que actualmente se integran por: el vocal ejecutivo, los vocales de Organización Electoral, del Registro Federal de Electores, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y un vocal secretario, con personal de trabajo en campo.
Por tanto, se suprimen cuatro figuras, y se entendería que el personal que conforma dichas áreas, mediante el cual se realizan actividades esenciales previas, durante y posterior a las elecciones como son la capacitación electoral y determinación y ubicación de casillas, monitoreo de radio y televisión, certificaciones, apoyo a las labores de fiscalización, entre otras importantes labores.
En esas áreas de apoyo, está el punto a dilucidar:
¿Al desaparecer las figuras que las coordinan en campo, desaparecen o permanecen esas áreas y el personal que las integra? Ese es el punto toral.
Hasta este momento, y conforme a lo que comentaremos, todo parece indicar que si desaparecen las áreas de apoyo logístico.
Cabe reiterar que el personal de las juntas distritales, es personal altamente calificado que, como dijimos, pertenece al Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN), cuyo fin es la profesionalización de los servidores públicos electorales.
Conforme a datos del propio INE[viii], al eliminarse esas figuras y áreas respectivas, el “rediseño” implicará el despido del 84 % del personal del SPEN, que se compone de 2, 500 personas, que en su mayoría realizan actividades técnico operativas, que son continuamente capacitadas y evaluadas. Son personal todo terreno, como se dice coloquialmente. Esos datos coinciden con la información que circula profusamente en redes sociales por parte de analistas y académicos.
En este plano se debe reiterar que se trata de servidores públicos que realizan trabajo operativo a nivel territorial. No son funcionarios ni mucho menos élite burocrática. Son empleadas y empleados que no perciben altas remuneraciones. Trabajan en áreas de apoyo, con diferentes funciones y actividades.
Además, son ciudadanas y ciudadanos comprometidos con su trabajo y labor institucional. Están altamente capacitados y son sujetos a evaluaciones periódicas.
Todo ello, en el entendido que el INE tiene actividades permanentes, dado que la institución continuamente organiza elecciones federales, pero tiene competencia en elecciones estatales, al ser autoridad única en diversas materias como fiscalización de los recursos públicos y privados que reciben y erogan los partidos políticos en periodo ordinario y de campaña, distritaciones, capacitación electoral, seguimiento a pautas de radio y televisión, organización y logística de consultas públicas, entre otras.
Y, lo más complicado es que durante los procesos electorales se pretende que se “rearme” la estructura distrital, ya que, durante los comicios, funcionan paralelamente los consejos distritales. Ilógico aspecto de una reforma electoral, que fue aprobada por legisladores que no conocen ni preguntaron cómo funciona en campo la institución.
Así, dichos consejos distritales se integrarán por el vocal operativo, que será, a su vez, presidente del consejo distrital respectivo; así como “Una persona titular de la Secretaría del Consejo y otra persona Vocal de Organización y Capacitación, designadas por el Consejo Local mediante el procedimiento que determine el Consejo General”; así como los representantes de los partidos políticos nacionales, que tendrán derecho a voz, pero sin voto, y cuatro personas consejeras electorales.
Debe destacarse que se prevé que “Las funciones de Organización y Capacitación serán supervisadas por la o el Vocal Operativo con apoyo del personal de la Oficina Auxiliar y el que se determine para el proceso electoral. El personal nombrado en forma temporal podrá provenir del sistema del Servicio Profesional Electoral Nacional del Instituto”. ¿A cuál sistema se refiere, dado que el SPEN, y conforme a lo comentado, estaría prácticamente desmantelado?
Módulos de atención ciudadana
Respecto a los módulos de atención ciudadana del Registro Federal de Electores el Transitorio Quinto, establece: “seguirán operando de forma normal. No deberá alterarse su cantidad con motivo de la restructuración administrativa”·. Habría que estar atentos al desenlace.
OPLES
En concordancia con lo anterior y conforme al Transitorio Vigésimo del acuerdo aprobado, “Los Organismos Públicos Locales realizarán las readecuaciones de sus estructuras orgánicas para establecer la estructura ocupacional mínima señalada en el artículo 99, párrafos 3 y 4 de la reforma a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales contenida en el presente decreto, antes de noventa días del inicio del proceso electoral local 2023-2024”.
Debiendo subrayarse, que la fecha del proceso electoral se traslada ahora dentro de la tercera semana de noviembre del año previo a la elección ordinaria que se trate.
Que implica la nueva redacción del citado artículo 99 párrafos 3 y 4:
- Las funciones de los Organismos Públicos Locales se realizarán a través del órgano de dirección superior señalado en el artículo 116, fracción IV, inciso c), numeral 1o., de la Constitución, al cual auxiliará, a nivel central, una estructura máxima dividida en dos áreas: Organización, Capacitación Electoral y Educación Cívica, y Administración, Prerrogativas y Asuntos Jurídicos, las cuales garantizarán el cumplimiento de las atribuciones conferidas en los artículos 41, base V, apartado C, y 116, fracción IV, constitucionales.
- Los Organismos Públicos Locales no contarán con estructura municipal o distrital permanente. Durante los procesos electorales, podrán instalar órganos municipales o distritales integrados por un máximo de tres personas consejeras electorales. El órgano de dirección superior determinará en qué casos se justificará ampliar dicha integración, de manera excepcional, hasta cinco personas consejeras electorales”.
(Énfasis añadido).
Lo anterior, presupone la eliminación de diversas direcciones e instancias a nivel de los OPLES, que tienen la encomienda de organizar las elecciones locales, entre otras funciones, con la consiguiente reestructuración orgánica y administrativa.
De tal forma, que la “reestructuración administrativa”, sería en cascada.
Al efecto, la reforma aprobada, prevé que los Congresos de los Estados deberán realizar las adecuaciones necesarias a la legislación secundaria conforme a dicho decreto, lo cual deberá ser noventa días anteriores al inicio proceso electoral ordinario 2023-2024. Como comentamos, dicho proceso ahora iniciará en la tercera semana del mes de noviembre de 2023.
Como se denota estamos ante una transformación radical de las autoridades electorales, que seguramente se dirimirá en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La autonomía y fortaleza de las instituciones electorales son un asunto toral para garantizar elecciones libres y auténticas.
El problema estriba en que es un rediseño unilateral, sin análisis por parte de un grupo de especialistas en la materia. Es un desmantelamiento que merecía un estudio a fondo. Se reitera: es un tema mayor. Está en riesgo, ni más ni menos, que nuestra gobernabilidad democrática.
Por lo mismo debió de estudiarse a través de un equipo multidisciplinario, que, sobre todo, conociera a fondo el trabajo territorial que realiza el INE y los OPLES. Ahora, la SCJN tendrá la última palabra.
Además, dicho estudio integral debió abarcar a todos los órganos autónomos, tanto a nivel federal como estatales, para detectar duplicidades, sobresueldos, prebendas, entre otros, en un necesario y legítimo trabajo de racionalidad presupuestal y financiera de dichas instancias.
Pero el hubiera no existe. Resta la lucha jurídica que habrá de emprenderse en varios frentes.
Al tiempo…
*Jorge Manriquez Centeno es especialista en materia político-electoral, derechos humanos y derecho parlamentario. Egresado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, abogado, con estudios de posgrado en políticas públicas, derechos humanos por la FLACSO y doctorado en Derecho Parlamentario por la Universidad Autónoma del Estado de México. Exconsejero presidente del Instituto Electoral de Quintana Roo (2009 a 2015) y ex director de Partidos Políticos del mismo Instituto (2003 a abril de 2009). Correo: jorge.manriquez.centeno@gmail.com
Notas
[i] “Minuta con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral” aprobada en lo general y particular. Aunque se regresó al Senado únicamente para una nueva revisión del artículo 12 de la primera ley citada, que se refiere a la eliminación de la “transferencia de votos”.
Disponible en:
http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2022/dic/20221215-V.pdf#page=2
Asimismo, se aprobó
“Minuta con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y la Ley General de Responsabilidades Administrativas”, que se aprobó en lo general y particular en su totalidad, por lo que inmediatamente pasa al Ejecutivo federal para su publicación. Disponible en:
http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2022/dic/20221215-VI.pdf#page=2
[ii] Hay indudables avances en lo que se refiere a los objetivos de garantizar el voto de las personas que se encuentran en prisión preventiva; de las personas con discapacidad en estado de postración; la representación de grupos vulnerables mediante acciones afirmativas para candidaturas de personas jóvenes, indígenas, afromexicanos, personas de la diversidad sexual, migrantes y discapacitados; y facilita el ejercicio del voto de los mexicanos residentes en el extranjero, mediante el uso del internet. Sin embargo, en la reforma se establecen “límites a las acciones arbitrarias tanto del INE como del TEPJF respecto de interpretaciones ajenas a la ley que han limitado la libertad de expresión, los derechos político-electorales, la autodeterminación de los partidos políticos, entre otros”. Lo que, en los hechos, limitará la actuación del INE. Ello, entre otros puntos.
[iii] Respecto al Sistema Nacional Electoral se determina queel INE es la autoridad rectora, y los OPLES, son autoridades electorales a nivel estatal. Este nuevo sistema establece la integración de ambas estructuras para su mejor funcionamiento. La iniciativa contempla una crítica a la interacción entre ambas instancias:
“La relación que mantiene el INE con los OPL desde la reforma constitucional en materia electoral del 2014, ciertamente, ha generado mayor irracionalidad operativa en el Instituto. Por ejemplo, mientras que, por un lado, se transformó el Instituto Federal Electoral (IFE) en INE para otorgarle la facultad de organizar comicios electorales en los estados, por otro lado, se mantuvieron las estructuras de los OPL para el mismo propósito. En consecuencia, hoy en día se cuenta con dos estructuras distintas distribuidas en las entidades federativas y los municipios del país con capacidad operativa y competencia jurídica para organizar los comicios electorales estatales, municipales y distritales”.
[iv] La Junta General Ejecutiva actualmente es presidida por el Consejero Presidente del Consejo General y se integra con el Secretario Ejecutivo y con los directores ejecutivos del Registro Federal de Electores, de Prerrogativas y Partidos Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral Nacional, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y de Administración, así como los titulares de la Unidad Técnica de Fiscalización, de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral y de la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales..
[v] Dicha Comisión se conforma por cinco consejeras y consejeros, con derecho a voz y voto; y por las y los directores ejecutivos del INE, únicamente con derecho a voz, siendo que sus determinaciones serán adoptadas por mayoría de votos. Sus integrantes serán renovados cada tres años y su presidencia cada año, siendo su presidente el o la consejera que designe para tales efectos el Consejo General.
[vi] Respecto al actual titular de la Secretaría Ejecutiva, el Transitorio Décimo Séptimo del decreto aprobado, establece:
“Dada la modificación de las facultades de Secretaría Ejecutiva con la entrada en vigor del presente Decreto, la persona titular de dicho cargo cesará en sus funciones a partir de su publicación.
De inmediato, el Consejo General nombrará de entre los directores ejecutivos, a un encargado de despacho. En la sesión ordinaria del mes de mayo de 2023, designará a la persona titular de la Secretaría Ejecutiva para el periodo 2023-2029 que cumpla los requisitos correspondientes”
[vii] De tal forma en el acuerdo aprobado, se contempla lo siguiente:
La Dirección Ejecutiva de Organización Electoral y la Dirección Ejecutiva de Capacitación y Educación Cívica se fusionan para formar la Dirección Ejecutiva de Organización y Capacitación Electoral. La Dirección Ejecutiva de Administración y la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral Nacional se compactan para formar la Dirección Ejecutiva de Administración y del Servicio Profesional Electoral Nacional.
La Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral y la Dirección Jurídica se fusionan para dar origen a la Dirección Ejecutiva Jurídica y de lo Contencioso Electoral. La Unidad Técnica de Fiscalización se convierte en Dirección Ejecutiva, la Unidad Técnica de Servicios de Informática se subsume en la Dirección de Administración y de Servicio Profesional Electoral, y las funciones de la Unidad Técnica de Vinculación con los OPL pasan a ser parte de la Dirección Ejecutiva de Organización y Capacitación Electoral.
La Comisión de Organización y Capacitación se compacta para conformar la Comisión de Organización y Capacitación Electoral, y la Comisión de Prerrogativas absorbe al Comité de Radio y Televisión. La vinculación con los OPL pasa a ser responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de Organización y Capacitación. Se establece la obligación relativa a que las comisiones renueven la totalidad de sus miembros de forma trianual. Se establece que el INE debe crear una comisión de presupuesto que determinará la forma en la que el Instituto regula su presupuesto.
[viii] Consultable en:
